公务委托行为的司法界定

黄昭阳?王声典?黄任泉???????

公务，即公共事务，它是特定的主体依据国家宪法或法律的授权并在授权的范围内对国家事务和社会事务进行的管理活动。由于公务具有国家权力性、职能性和管理性的特征。因此，对公务的主体及其公务范围在法律上应有一个明确的界定。公务主体只能由法律设定并在法定的公务范围内进行活动，不允许存在不具有公务主体资格的机关、组织或个人从事公务或者虽具有公务主体资格但超越法定的公务范围从事公务，这是依法治国的必然要求，也是一个国家法治的象征。但是，由于我国目前仍处在改革时期，国家机构及政府的一些职能部门正在调整之中以及社会发展的过程中难免会出现一些新的情况，因此，在公务主体及其公务范围的设定上不可能完整地涵盖社会的各个层面，在这种情况下应当允许在一定范围内适当地存在公务委托。然而，由于对公务委托的主体及其委托公务的范围未能明确界定，司法实践中对此认识不一，存在较大的偏差，本文拟就这一问题作一些有所裨益的探讨。?????? 一、公务委托关系只存在于国家机关和代表国家机关行使职权的组织之间??????
(一)国家机关与公民个人之间不再存在公务委托的关系??????
从公务委托的立法及司法沿革看：我国原刑法关于贪污罪主体的规定"受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员犯┅┅"，根据该规定，任何公民个人可以不受任何限制接受上述单位的公务委托而成为公务主体。而在1988年1月全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》〈简称补充规定〉中关于贪污罪的主体则规定为国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员，关于贿赂罪的主体则规定为国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他从事公务人员。补充规定不再出现"受委托从事公务的人员"，但是两高1989年11月在对补充规定中经手、管理公共财物的人员进行解答〈简称解答〉时将"受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员"认定为其中的人员，而在解答受贿罪主体中"其他从事公务的人员"时将除国家工作人员、集体经济组织工作人员以外的"依照法律从事公务的人员"和"受委托从事公务的人员"两类人员归为其中，仍认可"受委托从事公务的人员"。1997年新刑法对国家工作人员的概念进行专门的界定，对国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员〔2〕，以及其他依照法律从事公务的人员，列为准国家工作人员范畴，并在贪污贿赂罪的章节中增加贪污罪"受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员"的规定〈受委托从事管理、经营国有财产的人员不属于从事公务的人员，将再下文论述〉。从以上立法和司法的变化情况不难看出，我国现行刑法、单行刑法及相关的立法司法解释等，已取消"受委托从事公务的人员"的规定，并对从事公务的主体范围重新进行了明确的界定，因此，国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体与个人间先前存在的委托从事公务现已不复存在。????
从公务的本质特征看：首先，公务具有管理性和职能性的特征，是特定的主体代表国家依法对国家事务和社会事务的一种管理活动，因而对这一特定主体的资格和能力的要求比一般的主体高；其次，公务具有国家权力性的特征，公务主体在对社会事务进行管理活动时表现为依法行使国家权力，而这种权力来源于国家宪法或法律的赋予，非宪法或法律的许可，不允许随意转让或转授这种权力，因此，取消"受委托从事公务的人员"的规定符合公务本质特征的内在要求。????
从依法治国的角度看：无论用何种途径和形式实现对国家事务，经济文化事业和社会事务的管理都必须依照宪法和法律规定进行，这是依法治国的必然要求。随着社会主义法律体系的建立和完善，人民群众的法制观念不断提高，要在法制化的轨道内实现对社会的有序管理，这就对公务主体的行为能力也提出了更高于一般人的要求〈国家机关工作人员录用考试制度正是这一要求的具体体现〉。因此，取消"受委托从事公务的人员"的规定，杜绝了不具有公务行为能力的人从事公务的途径，顺应了依法治国的趋势，在这种情况下，任何再将公务委托给公民个人从事的做法都是有违依法治国的要求而不足取的。???? (二)管理和经营国有财产不属于从事公务????
首先，从有关的司法解释看，最高人民法院于2000年2月颁布《关于对受委托管理经营国有财产人员挪用国有资金行为如何定罪问题的批复》〈简称批复〉，该批复对于受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的非国家工作人员，利用职务上的便利，挪用国有资金归个人使用的行为不以挪用公款罪定罪处罚，而以刑法第二百七十二条挪用资金罪定罪处罚，这说明批复者已经充分考虑到上述受委托人员虽为准国家工作人员但其受委托管理、经营国有财产行为不具有国家工作人员或准国家工作人员从事公务的特征。其次，如果将受委托从事管理和经营国有财产视为是从事公务，那么必将产生民法和经济法上本应平等的主体实际上的不平等。因为受委托从事管理和经营国有财产者为获取利益完全可以以公务需要为名为已所欲为而将自己的意志强加给他人，造成现实的不平等。再次，刑法在贪污罪中增加"受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员"的规定主要是立法者顺应保护国有财产的呼声而增加的，并不必然代表其认可管理、经营国有财产就是从事公务的观点。?????
(三)公务委托只限于在国家机关和代表国家机关行使职权的组织之间?????
2002年12月全国人大常委会通过了《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》〈简称解释〉中规定：……在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员……。应该说解释是针对现实社会中大量存在的渎职行为和过于窄小的渎职罪主体而进行的适当扩张，从解释的内容及含义看，公务可以委托但范围限定在国家机关和代表国家机关行使职权的组织之间。?????
二、国家机关和代表国家机关行使职权的组织之间的公务委托必须具备合法的构成要件????? "委托"意指请人代办。作为法律中的一个重要概念，其有效成立必须具备一定的条件。(1)委托者和受委托者之间要有明确的意思表示且双方意思真实合一。(2)委托人依法对委托事项具有委托权限，受委托人具有接受并完成委托事项的行为能力。(3)委托的内容不违反法律或社会公共利益。公务委托是基于委托而产生的一种法律关系，同样也必须以具备合法的构成要件为其成立条件：?????
(一)公务委托的双方主体必须合法?????????????????????????????? 由于公务具有国家权力性、职能性和管理性的特征，法律对公务委托的双方主体提出了很高的要求，根据解释"在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员"的含义：第一，公务委托的委托方必须是国家机关，受托方则必须是代表国家机关行使职权的组织，双方如果都是国家机关或都是组织不能成立公务委托关系。也许有的人会提出委托双方主体均为国家机关更好的观点，笔者认为，这种观点如可行，那在实践中容易出现国家机关之间通过相互委托公务来扩大各自权力范围的现象，这不利于国家权力的高效运作，也容易滋生腐败。第二，公务委托的受托方必须是符合法定条件并经依法设立的组织，任何非经法定程序批准成立的组织都不具有接受公务委托的主体资格。第三，公务委托的受托方对受托的公务必须自己履行而不得转托他人。?????
(二)公务委托的双方主体对委托的意思表示要真实合一?????
由于公务委托是一种非常严肃的行为，它不仅涉及到双方主体的利益，而且涉及到国家各个方面的利益，关系到国家机关的权威和信誉，因此，公务委托的双方主体不仅对委托公务的性质、内容、职权及应承担的的责任等要有明确的认识，而且双方必须在充分认识的基础上取得真实的一致的意思表示，公务委托的法律关系才得以成立。此外，为了明确公务委托双方各自的权利和义务，公务委托必须以书面而不能以口头的形式进行，双方应签定符合法律规范的委托协议。?????
(三)公务委托的委托方对委托的公务具有委托权限?????
它包含两层意思：第一，所委托的公务不能超出委托方法定的公务范围。如果委托方将自己法定公务范围以外的事务或将其他公务主体的公务委托给受托方从事，不能认定为委托公务。第二，法律规定只能由特定公务主体从事的公务不得委托，如行政处罚中的人身罚、能力罚、数额较大的财产罚以及专业性较强的公务等。在我国，由于法律未对公务的具体范围进行明确的界定，而国家机关的范围又具有广泛性，人们往往将立法机关、行政机关、司法机关甚至是党群机关的一切活动不加区分地都以公务看待，这种认识是错误的，上述立法机关、行政机关、司法机关分别行使国家立法权、行政权和司法权，根据国家权力理论，三种权力各具有不同的性质，其中行政权是一种可转让、转授的国家权力，如某些权力可以委托给民间组织、自治组织行使，解释中列举的"在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员"即属于这种类型；而司法权是具有极强专属性的国家权力，是一种不可转让、转授的国家权力，只能由司法机关及其司法人员以国家名义依法行使。如果把司法活动不加以限制地当作公务，而又认可公务委托行为的存在，那么，任何机关或组织，只要有司法机关的委托就可以进行相应的司法活动，由此产生的危害是不言而喻的。????
(四)公务委托的受托方必须具有公务行为能力??????
公务行为能力是指法律确认公务主体通过自己的行为从事公务活动，取得公务权利和公务义务的资格。公务委托的受托方本不具有从事公务的行为能力，但在满足一定的条件下，可以通过接受委托而成为从事公务的主体。首先，对于具备何种条件才可成为公务委托的受托方应由法律根据该委托公务的性质、特点和要求进行设定，只有符合法律设定的条件并经法定的机构审查确认，方可成为接受委托从事公务的主体。其次，公务委托的受托方只能以自己的行为从事受委托的公务，而不能将受委托的公务转委托给第三方。再次，公务委托的受托方依法行使经法律确认而由委托方委托其行使的公务权利，但同时必须承担应由其承担的公务义务。??????
三、公务委托行为司法界定的重要意义??????
公务委托行为的存在很大程度上改善了我国社会转轨时期由于大量的公务无法得到高效快速的处理而影响改革进程的现状。但是，?由于对公务委托行为未能从司法的角度进行明确的界定，实践中出现了一些不具备公务行为能力的主体通过委托方式取得从事公务资格的现象，更有甚者，还出现了公务主体之间争权夺利，相互推诿、扯皮甚至相互推卸责任的怪事。公务主体范围的任意扩大使得公务主体间的职能变得模糊不清，影响了高效、廉洁的政府形象。因此，有必要对公务委托行为从司法的角度进行界定。第一、可以使公务委托行为法律化。避免不具备公务行为能力的主体通过不正常的公务委托关系而从事具体的公务行为，有利于维护国家权力行使的廉洁性；第二、可以使公务委托的主体法定化，使政府的机构设置简洁明了，有利于国家实现对社会事务的管理，符合依法治国的要求；第三、可以使公务委托范围明确化，便于群众的监督，有利于提高公务行为的公信力。?


（?作者单位：福建省南安市人民检察院）



国家中医药管理局


国家中医药管理局关于印发中医药信息化建设“十一五”规划纲要的通知
国中医药发〔2007〕12号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市卫生厅局、中医药管理局，新疆生产建设兵团卫生局，局各直属单位：
现将我局制定的《中医药信息化建设“十一五”规划纲要》印发给你们，请结合本地区、本单位实际，认真组织实施。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年三月二十三日



中医药信息化建设“十一五”规划纲要

中医药信息是医药卫生事业的重要基础信息，大力推进中医药信息化是中医药事业发展的重要保障，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要措施。
近年来，随着信息技术的不断创新和信息网络的广泛普及，中医药信息化建设取得了一定成效。中医药政务信息化建设已经启动，在网络建设和现代办公技能等方面取得一定进展；中医药应用网络初具规模，中医医院信息管理、中医医疗质量监测网络、中医药继续教育网络、中药信息网络等建设初见成效；中医药信息资源建设得到加强，中医药统计信息、中医药文献、中医药法规等数据库初步建立；国家和有关部门相继制定颁布了一些中医药信息方面的技术标准和规范。这些都为中医药信息化建设进一步发展奠定了良好的基础。但从整体上看，各地区中医药信息化发展还不平衡，中医药信息化建设与中医药事业发展还不相适应。一些地方和部门对中医药信息工作认识不足，基础建设还相对薄弱，中医药信息标准与规范尚待完善，中医药信息队伍建设有待加强。
“十一五”期间，是中医药事业发展的重要时期。充分利用信息技术，促进中医药信息资源的开发、利用和共享，加快中医药信息化建设，对于提高中医药科学管理水平和创新能力，促进中医药事业加速发展，实现中医药现代化具有十分重要的意义。为加快中医药信息化建设，适应中医药事业发展，根据《2006━2020年国家信息化发展战略》和《中医药事业发展“十一五”规划》，制定本规划纲要。
一、指导思想和建设目标
“十一五”中医药信息化建设指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，遵循国家信息化发展战略，按照统筹规划、资源共享、突出重点、分步实施的方针，加强中医药信息化建设，不断提高中医药信息化水平，推动中医药行业管理效率、服务水平和创新能力的提升，促进中医药事业又好又快地发展。
“十一五”中医药信息化建设目标：中医药电子政务系统得到完善，逐步实现办公自动化、信息交换和资源共享，提高办事效率和管理水平。中医医疗服务信息系统不断加强，逐步完善医院信息系统功能规范和标准，实现中医医院信息化管理。中医药信息资源库建设取得明显进展，建设一批影响全行业、支撑中医药主要业务的基础性、战略性数据库，使中医药行业信息基础资源建设迈上一个新台阶。中医药信息标准化水平得到较大提高，形成一批中医药信息建设示范基地，基本建立起覆盖中医药医疗、教育、科研、管理以及对外交流与合作等多方面的较为全面的中医药信息网络平台，使信息技术在中医药防病治病的实际应用上取得创新性进展。初步建立适应中医药事业发展要求，满足政府、社会和公众需求，高效便捷的中医药信息化体系，推动中医药行业信息化整体水平的提高。
二、主要任务
（一）中医药电子政务系统建设
——办公自动化。完善办公业务软件，建立统一的公文处理和信息交换平台，实现机关办公业务的自动化、数字化和网络化，节约行政管理成本，提高工作效率。
——中医药政府网站。积极推行政务信息公开，增强中医药管理的透明度，完善服务功能，扩大服务范围，提升公共服务能力，为公众咨询、网上办理中医药业务提供统一平台，推动政府职能转变和服务型政府建设。逐步建立以省级中医药行政管理部门为主体，与相关部门联络通畅、协同关联的中医药政府网站群。
——中医药行政管理网络。整合各类中医药行政管理应用系统，开展政务信息资源目录体系应用工作，实现各级中医药行政管理部门的互联互通，形成具备数据处理、资源共享、网上办公等功能的中医药行政管理网络。依托中医药电子政务平台，促进和规范各级中医药行政管理部门之间的政务信息传输与交流，使中医药行政管理、应急指挥和快速反应能力进一步提高，为各级中医药行政管理部门宏观管理和科学决策服务提供技术保障。
（二）中医药公共信息系统建设
——中医药统计信息网络。建立中医药综合统计信息网络报送体系，完善中医药统计信息网络报送规范，在全国范围内推广使用统一的中医药统计信息管理软件，充分利用国家统计信息资源，为中医药科学决策服务。
——中医医疗质量监测网络。进一步加大中医医疗质量监测系统项目的管理力度，加快中医医疗质量监测中心的信息化建设步伐，完善中医医疗质量监测系统，进行中医医疗质量监测数据库和信息管理系统的升级换代。有条件的省（市、区）应建立本地区的医疗质量监测中心，实现监测数据库上报的网络化。
——中医药信息基础数据库。建立完整的中医药数据体系，完善并充分发挥中医药统计信息数据库、中医药文献数据库、中医药专业技术标准与规范数据库、中医药机构数据库、中医药专业技术人才数据库、中医药政策法规数据库、中医药科研数据库、中医药教育数据库、中药数据库、中医方剂数据库、中医临床数据库、公共与行政管理数据库、中医药国际交流与合作数据库等基础数据库在中医药事业发展中的作用，形成可持续发展机制。利用现代信息技术，进一步加强中医古籍文献数据的挖掘和集成，加速中医药资源的数字化进程。
——中医药数字图书馆和博物馆。建立中医药电子文献资源共享平台，提供中医药文献信息资源的网络服务。充实并完善中医药数字图书馆和博物馆，充分发挥中医药数字图书馆和博物馆的网络宣传和教育作用，提高中医药信息资源的管理水平和公众对中医药的认知度。
（三）中医医疗服务信息系统建设
——中医医院信息管理系统。根据医院的功能定位和发展趋势，制订医院信息系统建设规划，整合开发具有中医药管理特色、适合中医、中西医结合以及民族医疗机构特点的医院信息管理系统。改进和不断完善医院信息管理程序和机制，在全国范围内，基本实现中医医院管理信息化，不断提高信息化应用和管理水平。
——中医药医疗服务信息网络。加强中医药医疗服务信息网络建设，规范中医药医疗服务信息网络管理，开展网络预约挂号、社区卫生服务、远程医疗会诊、专家在线咨询等，不断提高中医药医疗信息网络服务水平，为广大人民群众提供方便、优质的中医医疗保健服务。
——智能化辅助中医诊疗系统。整理开发名老中医及专家诊疗系统，规范智能化辅助中医诊疗系统的研究，努力建立并积极推广能够体现中医辨证规律、充分运用中医中药理论特点的智能化辅助中医诊疗系统。研究开发中医诊疗仪器和设备，促进中医诊疗技术现代化。
——电子病历。完善和规范中医电子病历信息标准，积极推广和应用电子病历，建立具有中医特点的包括四诊、辨证、立法、处方等内容的电子病历信息系统，为实现医疗信息共享创造必要的条件。
（四）中医药科技和教育信息系统建设
——中医药科技信息系统。进一步加强中医药科技信息系统的研制工作，完善和推进中医药行业的科技管理信息化和网络化。推进中医药学科数据体系建设，制定中医药科学信息术语标准，完善科技信息查新系统，搭建中医药科技信息研究支撑平台，开展中医药科学数据分析与挖掘研究，提高科研数据库的使用能力。整合科技资源，建立基于国际互联网的中医药科研成果推广平台和国际传统医学科技信息管理与利用平台，提高科技项目管理水平和效率。
——中医药继续教育信息系统。充分利用现代信息技术和网络教育资源，采取政府主导、企业参与、多方协作的模式，逐步建立和完善全国中医药继续教育信息网络。积极开发和推广中医药电子课件和传媒系统，充分利用中医药校园网络资源，满足乡村医生、社区医生、专科医生等中医药专业技术人员接受中医药教育的需要。利用信息网络技术，加强对继续教育项目申报、审定、实施、检查与评估的管理，提高中医药继续教育管理水平。
三、保障措施
（一）加强组织领导
进一步提高对中医药信息工作的认识，加强组织领导，实行中医药信息工作领导责任制。坚持以需求为导向，以应用促发展，充分发挥统筹规划、科学管理、宏观决策的作用。各级中医药管理部门和中医药机构要切实加强本地、本单位中医药信息化建设的领导，建立领导机构和管理协调机制，设立信息管理部门或配备专职人员，承担并负责中医药信息化具体工作。积极引导学术团体参与中医药信息化建设，充分发挥学术团体在行业信息化建设中的作用。
（二）加快人才队伍建设
积极引进和培养中医药行业信息化专业人才，将中医药信息化培训列入中医药继续教育项目管理，采取多种形式，有计划、有步骤地开展对中医医院院长等人员的信息技术培训。鼓励和引导中医药院校开设中医药信息管理专业，培养一批既懂中医药业务又懂信息技术的复合型人才。逐步规范中医药行业信息人才的使用制度，不断巩固和扩大中医药信息化队伍。对于在信息化建设中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。
（三）做好经费保障工作
建立中央和地方多级财政投入机制，各地中医药事业经费中应规定适当比例用于中医药信息化建设。信息化建设经费要纳入年度预算。坚持信息化技术支持和运行维护社会化、专业化的方向，积极开辟多种资金筹集渠道，充分利用企业和社会力量，扩大资金来源，确保稳定的信息化建设经费投入。加强信息化建设的资金管理，规范资金使用，提高资金使用效率。
（四）完善规范制度建设
根据中医药信息化建设的需要，有计划制定一批体现科学性、先进性、实用性的中医药信息标准和规范。重点开展中医药信息化规章制度、中医药信息平台技术规范、中医药数据库技术标准的制定。加强自主研制开发的中医药信息产品的知识产权保护。加强网络信息安全制度建设，建立和完善网络信息安全防御系统，不断提高网络安全防御水平，确保中医药网络信息安全。