国务院关于印发全国生态环境建设规划的通知
国务院
国务院关于印发全国生态环境建设规划的通知
国务院
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
根据江泽民、李鹏、朱■基同志的指示,由国家计委组织有关部门制订的《全国生态环境建设规划》已经国务院常务会议讨论通过,现印发给你们,请你们结合本地区的具体情况,因地制宜地制订本地区的生态环境建设规划,调动亿万群众的积极性,组织全社会的力量,投入生态环境
建设。要积极行动起来,在以江泽民同志为核心的党中央领导下,发挥社会主义制度的优越性,发扬艰苦奋斗的创业精神,为改善生态环境,建设祖国秀美山川,做出更大贡献。
生态环境是人类生存和发展的基本条件,是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境,实现可持续发展,是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。发挥社会主义制度的优越性,发扬艰苦创业精神,大力开展植树种草,治理水土流失,防治荒漠化,建设生态农业,经过
一代一代人长期地、持续地奋斗,建设祖国秀美山川,是把我国现代化建设事业全面推向21世纪的重大战略部署。全面实施这项跨世纪的宏伟工程,既是中华民族发展史上的伟大壮举,也是履行有关国际公约的实际行动和对世界文明作出的重要贡献。为此,国家制定具有长期指导作用的
全国生态环境建设规划,并纳入国民经济和社会发展计划。
从我国生态环境保护和建设的实际出发,本规划仅对全国陆地生态环境建设的一些重要方面进行规划,主要包括:天然林等自然资源保护、植树种草、水土保持、防治荒漠化、草原建设、生态农业等。
一、我国生态环境建设概况
建国以来,我国各族人民在中国共产党领导下,发扬艰苦奋斗精神,为改善生态环境作出了巨大努力,取得了很大成绩,并积累了大量宝贵的经验。特别是改革开放以来,国家先后实施“三北”防护林、长江中上游防护林、沿海防护林等一系列林业生态工程,开展黄河、长江等七大流
域水土流失综合治理,加大荒漠化治理力度,推广旱作节水农业技术,加强草原和生态农业建设,使我国的生态环境建设进入了新的发展阶段。40多年来,全国累计治理水土流失面积67万平方公里,修梯田、建坝地、治沙造田1067万公顷,人工造林保存面积3425万公顷,飞播
造林2533万公顷,封山育林3407万公顷,森林覆盖率提高到13.92%(按郁闭度大于0.3计算,如按国际通行的郁闭度大于0.2计算,相当于15.25%)。建成50个生态农业示范县和2000多个生态农业示范点,人工种草和改良草地保留面积1482万公顷。在
生态环境建设方面作出的各种努力正在并将继续对国民经济和社会可持续发展产生积极的影响。但是,应当清醒地看到,我国自然生态环境仍很脆弱,生态环境恶化的趋势还没有遏制住。主要表现在:
——水土流失日趋严重。全国水土流失面积367万平方公里,约占国土面积的38%。近年来,很多地区水土流失面积、侵蚀强度、危害程度呈加剧的趋势,全国平均每年新增水土流失面积1万平方公里。
——荒漠化土地面积不断扩大。全国荒漠化土地面积已达262万平方公里,并且每年还以2460平方公里的速度扩展。
——大面积的森林被砍伐,天然植被遭到破坏,大大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能。毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失。
——草地退化、沙化和碱化(以下简称“三化”)面积逐年增加。全国已有“三化”草地面积1.35亿公顷,约占草地总面积的1/3,并且每年还在以200万公顷的速度增加。一些地区为了短期利益,不合理开垦草原,加剧土地的荒漠化。
——生物多样性受到严重破坏。我国已有15—20%的动植物种类受到威胁,高于世界10—15%的平均水平。
日益恶化的生态环境,给我国经济和社会带来极大危害,严重影响可持续发展。一是加剧贫困程度。目前,全国农村贫困人口90%以上生活在生态环境比较恶劣的地区。恶劣的生态环境是当地群众贫困的主要根源。二是加剧经济和社会发展的压力。我国人多地少,土地后备资源匮乏
,如果不能有效地控制水土流失和土地荒漠化,将严重影响我国的可持续发展。三是加剧自然灾害的发生。由于降雨量减少和水土流失等原因,黄河河道淤积越来越严重,加之超量用水,断流时间越来越长,长此下去,黄河有可能成为间歇性河流;由于不合理开发,长江流域植被减少,土
壤流失,崩塌、泥石流等灾害频繁发生,泥沙量逐年增加,威胁中下游地区经济和社会发展。全国每年因干旱、洪涝等各种自然灾害造成的损失呈大幅度增长之势。
二、生态环境建设的指导思想和奋斗目标
我国生态环境建设的指导思想是:高举邓小平理论伟大旗帜,充分发挥社会主义制度的优越性,调动全社会各方面的力量,坚持从我国的国情出发,遵循自然规律和经济规律,紧紧围绕我国生态环境面临的突出矛盾和问题,以改善生态环境、提高人民生活质量、实现可持续发展为目标
,以科技为先导,以重点地区治理开发为突破口,把生态环境建设与经济发展紧密结合起来,处理好长远与当前、全局与局部的关系,促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一。
我国生态环境建设遵循的基本原则是:坚持统筹规划,突出重点,量力而行,分步实施,优先抓好对全国有广泛影响的重点区域和重点工程,力争在短时期内有所突破;坚持按客观规律办事,从实际出发,因地制宜,讲求实效,采取生物措施、工程措施与农艺措施相结合,各种治理措
施科学配置,发挥综合治理效益;坚持依法保护和治理生态环境,依靠科技进步加快建设进程,建立法律法规保障体系和科技支撑体系,使生态环境的保护和建设法制化,工程的设计、施工和管理科学化;坚持以预防为主,治理与保护、建设与管理并重,除害和兴利并举,实行“边建设、
边保护”,使各项生态环境建设工程发挥长期效益;坚持把生态环境建设与产业开发、农民脱贫致富、区域经济发展相结合;坚持依靠亿万群众,广泛动员全社会的力量共同参与,建立多元化的投入机制,多渠道筹集生态环境建设资金。
我国生态环境建设的总体目标是:用大约50年左右的时间,动员和组织全国人民,依靠科学技术,加强对现有天然林及野生动植物资源的保护,大力开展植树种草,治理水土流失,防治荒漠化,建设生态农业,改善生产和生活条件,加强综合治理力度,完成一批对改善全国生态环境
有重要影响的工程,扭转生态环境恶化的势头。力争到下个世纪中叶,使全国适宜治理的水土流失地区基本得到整治,适宜绿化的土地植树种草,“三化”草地基本得到恢复,建立起比较完善的生态环境预防监测和保护体系,大部分地区生态环境明显改善,基本实现中华大地山川秀美。
到下个世纪中叶,我国生态环境建设分近期、中期和远期三个阶段进行规划。各阶段的奋斗目标是:
(一)近期目标。从现在起到2010年,用大约12年的时间,坚决控制住人为因素产生新的水土流失,努力遏制荒漠化的发展。生态环境特别恶劣的黄河长江上中游水土流失重点地区以及严重荒漠化地区的治理初见成效。主要奋斗目标是:到2010年,新增治理水土流失面积6
0万平方公里,治理荒漠化土地面积2200万公顷;新增森林面积3900万公顷,森林覆盖率达到19%以上(按郁闭度大于0.2计算,下同);改造坡耕地670万公顷,退耕还林500万公顷,建设高标准、林网化农田1300万公顷;新建人工草地、改良草地5000万公顷
,治理“三化”草地3300万公顷;建设一批节水农业、旱作农业和生态农业工程;改善野生动植物栖息环境,自然保护区占国土面积达到8%。在生态环境重点区域建立预防监测和保护体系。
从现在起到2003年是实现近期目标的关键时期。要力求起好步,开好局。采取切实有效措施,加快水土流失和荒漠化土地治理步伐,有效遏制黄河上中游等重点区域生态环境继续恶化的趋势。有计划地停止天然林的采伐和湿地开发,坚决禁止毁林毁草开垦和围湖造地,对过度开垦
、围垦的土地,要有计划有步骤地还林还草还湖,逐步将25度以上的陡坡地退耕还林还草,25度以下的坡地实现梯田化。改善农业基础条件,建设高产稳产基本农田,推广先进农业技术,发展旱作节水农业,稳定解决贫困地区的脱贫问题,减轻经济活动对自然生态环境的压力。到20
03年,新增治理水土流失面积30万平方公里,治理荒漠化土地面积960万公顷;新增森林面积2500万公顷,森林覆盖率达到17.6%以上,新增自然保护区面积800万公顷;改造坡耕地300万公顷,退耕还林300万公顷,建设高标准、林网化农田面积600万公顷;新
建人工草地、改良草地2000万公顷,治理“三化”草地1500万公顷。在重点区域建设一批水土保持、节水灌溉、旱作农业和生态农业示范工程。建立全国生态环境预防监测体系。
(二)中期目标。从2011~2030年,在遏制生态环境恶化的势头之后,大约用20年的时间,力争使全国生态环境明显改观。这一时期的主要奋斗目标是:全国60%以上适宜治理的水土流失地区得到不同程度整治,黄河长江上中游等重点水土流失区治理大见成效;治理荒漠
化土地面积4000万公顷;新增森林面积4600万公顷,全国森林覆盖率达到24%以上,各类自然保护区面积占国土面积达到12%;旱作节水农业和生态农业技术得到普遍运用,新增人工草地、改良草地8000万公顷,力争一半左右的“三化”草地得到恢复。重点治理区的生态
环境开始走上良性循环的轨道。
(三)远期目标。从2031~2050年,再奋斗20年,全国建立起基本适应可持续发展的良性生态系统。主要奋斗目标是:全国适宜治理的水土流失地区基本得到整治,宜林地全部绿化,林种、树种结构合理,森林覆盖率达到并稳定在26%以上;坡耕地基本实现梯田化,“三
化”草地得到全面恢复。全国生态环境有很大改观,大部分地区基本实现山川秀美。
三、全国生态环境建设总体布局
我国地域辽阔,区域差异大,生态系统类型多样。东部地区,地势低平,气候湿润,雨热同季,经济比较发达,生态环境相对较好。西部地区,降雨稀少,干旱高寒,交通不便,经济欠发达,生态环境恶劣,林草植被一旦遭受破坏,极难恢复。中部地区,处于东部平原和西部高原的过
渡地带,地形复杂,生态环境脆弱,长期以来由于资源过度利用,自然生产力遭到破坏,水土流失和土地荒漠化问题最为严重,是生态环境治理的重点区域。针对上述特点,参照全国土地、农业、林业、水土保持、自然保护区等规划和区划,将全国生态环境建设划分为八个类型区域。
(一)黄河上中游地区。本区域包括晋、陕、蒙、甘、宁、青、豫的大部或部分地区。生态环境问题最为严峻的是黄土高原地区,总面积约64万平方公里,是世界上面积最大的黄土覆盖地区,气候干旱,植被稀疏,水土流失十分严重,水土流失面积约占总面积的70%,是黄河泥沙
的主要来源地。这一地区土地和光热资源丰富,但水资源缺乏,农业生产结构单一,广种薄收,产量长期低而不稳,群众生活困难,贫困人口量多面广。加快这一区域生态环境治理,不仅可以解决农村贫困问题,改善生存和发展环境,而且对治理黄河至关重要。生态环境建设的主攻方向是
:以小流域为治理单元,以县为基本单位,以修建水平梯田和沟坝地等基本农田为突破口,综合运用工程措施、生物措施和耕作措施治理水土流失,尽可能做到泥不出沟。陡坡地退耕还草还林,实行草、灌木、乔木结合,恢复和增加植被。在对黄河危害最大的砒砂岩地区大力营造沙棘水土
保持林,减少粗沙流失危害。大力发展雨水集流节水灌溉,推广普及旱作农业技术,提高农产品产量,稳定解决温饱问题。积极发展林果业、畜牧业和农副产品加工业,帮助农民脱贫致富。
(二)长江上中游地区。本区域包括川、黔、滇、渝、鄂、湘、赣、青、甘、陕、豫的大部或部分地区,总面积170万平方公里,水土流失面积55万平方公里。该区域山多山高平坝少,生态环境复杂多样,水资源充沛,但保水保土能力差,土地分布零星,人均耕地较少,且旱地坡
耕地多。长期以来,上游地区由于受不合理的耕作、草地过度放牧和森林大量采伐等影响,水土流失日益严重,土层日趋瘠薄;滇、黔等石质山区降雨量和降雨强度大,滑坡、泥石流灾害频繁,不少地区因土地“石化”而贫困,甚至丧失基本生存条件。中游地区因毁林毁草开垦种地,水土
流失严重,造成江河湖库泥沙淤积,加上不合理的围湖造田,加剧洪涝灾害的发生。生态环境建设的主攻方向是:以改造坡耕地为中心,开展小流域和山系综合治理,恢复和扩大林草植被,控制水土流失。保护天然林资源,支持重点林区调整结构,停止天然林砍伐,林业工人转向营林管护
。营造水土保持林、水源涵养林和人工草地。有计划有步骤地使25度以上的陡坡耕地退耕还林(果)还草,25度以下的坡地改修梯田。合理开发利用水土资源、草地资源、农村能源和其他自然资源,禁止滥垦乱伐,过度利用,坚决控制人为的水土流失。
(三)“三北”风沙综合防治区。本区域包括东北西部、华北北部、西北大部干旱地区。这一地区风沙面积大,多为沙漠和戈壁,适宜治理的荒漠化面积为31万平方公里。由于自然条件恶劣,干旱多风,植被稀少,草地“三化”严重,生态环境十分脆弱;农村燃料、饲料、肥料、木
料缺乏,严重影响当地人民的生产和生活。生态环境建设的主攻方向是:在沙漠边缘地区,采取综合措施,大力增加沙区林草植被,控制荒漠化扩大趋势。以“三北”风沙线为主干,以大中城市、厂矿、工程项目周围为重点,因地制宜兴修各种水利设施,推广旱作节水技术,禁止毁林毁草
开荒,采取植物固沙、沙障固沙、引水拉沙造田、建立农田保护网、改良风沙农田、改造沙漠滩地、人工垫土、绿肥改土、普及节能技术和开发可再生能源等各种有效措施,减轻风沙危害。因地制宜,积极发展沙产业。
(四)南方丘陵红壤区。本区域包括闽、赣、桂、粤、琼、湘、鄂、皖、苏、浙、沪的全部或部分地区,总面积约120万平方公里,水土流失面积约34万平方公里。土壤类型中红壤占一半以上,广泛分布在海拔500米以下的丘陵岗地,以湘赣红壤盆地最为典型。由于森林过度砍
伐,毁林毁草开垦,植被遭到破坏,水土流失加剧,泥沙下泄淤积江河湖库,影响农业生产和经济发展。区域内的沿海地区处于海陆交替、气候突变地带,极易遭受台风、海啸、洪涝等自然灾害的危害。生态环境建设的主攻方向是:生物措施和工程措施并举,加大封山育林和退耕还林力度
,大力改造坡耕地,恢复林草植被,提高植被覆盖率。山丘顶部通过封育治理或人工种植,发展水源涵养林、用材林和经济林,减少地表径流,防止土壤侵蚀。坡耕地实现梯田化,配置坡面截水沟、蓄水沟等小型排蓄工程。发展经济林果和人工草地。解决农村能源问题。沿海地区大力造林
绿化,建设农田林网,减轻台风等自然灾害造成的损失。
(五)北方土石山区。本区域包括京、津、冀、鲁、豫、晋的部分地区及苏、皖的淮北地区,总面积约44万平方公里,水土流失面积约21万平方公里。部分地区山高坡陡,土层浅薄,水源涵养能力低,暴雨后经常出现突发性山洪,冲毁村庄道路,埋压农田,淤塞河道;黄泛区风沙
土较多,极易受风蚀、水蚀危害;东部滨海地带土壤盐碱化、沙化明显。生态环境建设的主攻方向是:加快石质山地造林绿化步伐,积极开展缓坡整修梯田,建设基本农田,发展旱作节水农业,提高单位面积产量。多林种配置开发荒山荒坡,合理利用沟滩造田。陡坡地退耕造林种草,支毛
沟修建拦沙坝等,积极发展经济林果和多种经营。
(六)东北黑土漫岗区。本区域包括黑、吉、辽大部及内蒙古东部地区,总面积近100万平方公里,水土流失面积约42万平方公里。这一地区是我国重要的商品粮和木材生产基地。区内天然林与湿地资源分布集中,土地以黑土、黑钙土、暗草甸土为主,是世界三大黑土带之一。由
于地面坡度缓而长,表土疏松,极易造成水土流失,损坏耕地,降低地力;加之本区森林资源严重过伐,湿地遭到破坏,干旱、洪涝灾害频繁发生,对农业的稳产高产造成危害,甚至对一些重工业基地和城市安全构成威胁。生态环境建设的主攻方向是:停止天然林砍伐。保护天然草地和湿
地资源。完善三江平原和松辽平原农田林网。综合治理水土流失,减少缓坡面和耕地冲刷。改进耕作技术,提高农产品单位面积产量。
(七)青藏高原冻融区。本区域面积约176万平方公里,其中水力、风力侵蚀面积22万平方公里,冻融侵蚀面积104万平方公里。该区域绝大部分是海拔3000米以上的高寒地带,土壤侵蚀以冻融侵蚀为主。人口稀少,牧场广阔,东部及东南部有大片林区,自然生态系统保存
较为完整,但天然植被一旦破坏将难以恢复。生态环境建设的主攻方向是:以保护现有的自然生态系统为主,加强天然草场、长江黄河源头水源涵养林和原始森林的保护,防止不合理开发。
(八)草原区。我国草原分布广阔,总面积约4亿公顷,占国土面积40%以上,主要分布在蒙、新、青、川、甘、藏等地区,是我国生态环境的重要屏障。长期以来,受人口增长、气候干旱和鼠虫灾害的影响,特别是超载过牧和滥垦乱挖,使江河水系源头和上中游地区的草地“三化
”加剧,有些地方已无草可用、无牧可放。生态环境建设的主攻方向是:保护好现有林草植被,大力开展人工种草和改良草场(种),配套建设水利设施和草地防护林网,加强草原鼠虫灾防治,提高草场的载畜能力。禁止草原开荒种地。实行围栏、封育和轮牧,建设“草库仑”,搞好草畜
产品加工配套。
四、规划优先实施的重点地区和重点工程
生态环境建设是一项长期的战略任务,需要把持久的奋斗和阶段性攻坚结合起来,把全面推进和重点突破结合起来。继续抓好目前正在实施的“三北”防护林体系等各类生态环境建设工程,广泛发动群众持久地开展植树种草,治理水土流失,防治荒漠化,建设生态农业。今后5年和到
2010年,国家把目前生态环境最为脆弱,对改善全国生态环境最具影响,对实现近期奋斗目标最为重要的黄河长江上中游地区、风沙区和草原区作为全国生态环境建设的重点地区,集中力量予以支持,力争在短时期内有所突破。
黄河上中游地区。以坡耕地改造和沟道治理为基础,坚持草灌(木)先行,扩大林草植被,遏制水土流失面积扩大,减少输入黄河的泥沙量。以黄土高原地区为重点,优先建设天然林保护工程、水土流失综合治理工程、重点水土流失区林业与草地治理工程、节水灌溉工程、以旱作农业
为主的生态农业建设工程等。主要建设任务是:到2003年,累计治理水土流失面积7万平方公里,完成造林面积350万公顷,改造坡耕地30万公顷,建设一批节水灌溉、旱作农业、生态农业、农村能源和农业资源可持续利用工程。到2010年,累计治理水土流失面积15万平方
公里,完成造林面积970万公顷。
长江上中游地区。把对减少泥沙流失,保障长江安全至关重要的嘉陵江流域、云南金沙江流域、洞庭湖区、鄱阳湖区、川西地区和三峡库区等重点地区的生态环境建设好,努力在以坡改梯为主的基本农田建设、以小型水利设施为主的水利建设以及自然资源保护方面取得显著成效。优先
建设一批林果和水土流失综合治理工程,实施天然林资源保护工程,加快天然林区森工企业转产,停止天然林砍伐,大力开展营林造林,建设生态农业工程,推广水土保持耕作技术。主要建设任务是:到2003年,累计治理水土流失面积8万平方公里,完成造林面积300万公顷,改造
坡耕地70万公顷,建设一批旱作农业、生态农业、农村能源、农业资源可持续利用工程以及沃土示范工程。到2010年,累计治理水土流失面积16万平方公里,完成造林面积1500万公顷。
风沙区。把重点放在土地荒漠化最为严重的半干旱农牧交错地带,遏制荒漠化扩大的势头。生态环境建设要与提高农牧业生产水平结合起来,以增加沙区林草植被为主,生物措施、工程措施和农艺措施综合配套,优先建设“三北”防护林工程、防治荒漠化工程、水土流失综合治理工程
、生态农业建设工程等。主要建设任务是:到2003年,综合治理风沙面积4万平方公里,治沙造田45万公顷,建设农田防护林75万公顷,建设一批旱作农业、生态农业、农村能源工程。到2010年,综合治理风沙面积9万平方公里,建设农田防护林160万公顷。
草原区。采取人工种草、飞播种草、围栏封育等工程措施与生物措施相结合的办法,变草地粗放经营为集约经营,提高牧业生产水平,实现草场永续利用,草地畜牧业可持续发展。优先建设内蒙古呼伦贝尔、锡林郭勒、鄂尔多斯,青海环湖、青南,甘肃甘南,四川甘孜、阿坝,新疆天
山等重点地区的“三化”草地治理工程、草地鼠虫害防治工程等。主要建设任务是:到2003年,人工种草和改良草场面积累计1000万公顷,建设高标准围栏草场300万公顷,治虫灭鼠2500万公顷。到2010年,人工种草和改良草场面积累计2670万公顷,建设高标准围
栏草场800万公顷。
通过重点工程的建设,把这些关系全局发展的重点地区的基本农田、优质草地、水源涵养林和防风固沙林建设起来,形成带网片结合、纵横交错、相互联结、结构合理的林草植被体系和水土流失防治体系,使这些区域的生态环境有较大改观,为全国生态环境的改善奠定基础。此外,国
家还要按照区域布局,有计划、有步骤地选建一批生态环境建设综合示范区,建立和完善预防监测保护体系。
五、生态环境建设的政策措施
(一)加强领导,认真做好规划的组织实施工作。
各级政府要有高度的历史责任感,把生态环境建设作为一件大事,列入议事日程,切实加强领导,采取有效措施,保证规划目标的实现。各地要在全国生态环境建设规划的指导下,因地制宜地制定本地区的生态环境建设规划,作为当地经济和社会发展规划的重要组成部分,一任接着一
任干,一代接着一代干,一张蓝图干到底;把生态环境建设与当地农村经济发展结合起来;建立生态环境建设目标责任制,把生态环境建设情况列入领导干部政绩考核的内容,定期检查,向社会公布。
生态环境建设是一项跨地区、跨部门、跨行业、跨世纪的综合性系统工程,由国家计委会同有关部门建立全国生态环境建设部际联席会议制度,加强领导,协调行动。各地区、各部门要按照总体规划和要求,各司其职,精心组织好规划工程的实施。计划部门要统筹规划,综合平衡,做
好组织协调工作。农业、林业、水利等行业主管部门要按照各自职能分工,明确责任,加强行业指导和工程管理。财政、金融、科技、国土资源等有关部门都要积极支持生态环境建设。对在生态环境建设方面作出突出贡献的单位和个人,国家给予表彰,以激励全社会各方面力量自觉投身到
生态环境保护和建设中去。
(二)加强法制建设,依法保护和治理生态环境。
要广泛深入地宣传《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国野生动物保护法》等法律,加快制定生态环境相关法律法规
,不断提高全民的法制观念,形成全社会自觉保护环境、美化环境的强大舆论。逐步建立健全以若干法律为基础、各种行政法规相配合的法律法规体系。严格执法,强化法律监督,依法打击各种违法犯罪行为。各级政府和有关部门在研究制定经济发展规划时,要统筹考虑生态环境建设;在
经济开发和项目建设时,严格执行生态环境有关法律法规,在项目设计中充分考虑对周围生态环境的影响,并提出相应评估报告,安排相应的建设内容;工程验收时,要同时检查生态环境措施的落实情况。严格控制在生态环境脆弱的地区开垦土地,不允许以任何借口毁坏林地、草地,污染
水资源,浪费土地,违法者要追究责任。对生态环境敏感区域要分级设立重点预防监督区。对不适宜生产和生活的地区,要作出规划,创造条件,实行异地开发和安置,减轻对环境的压力。
(三)把科技进步放在突出位置,大力推广先进适用的科技成果。
宣传和普及植树种草、水土保持、防治荒漠化、草原建设、节水农业、旱作农业、生态农业等方面的科技知识。要重视生态环境建设人才的培养。围绕生态环境建设的关键问题组织科研攻关,力争有新的突破。鼓励各类科技研究和开发机构从事生态环境保护和建设工程,对研究开发成
果予以保护,并依法有偿转让。现有的各类科研机构要根据全国生态环境建设区域布局,完善生态环境监测、科技推广、信息服务体系和技术交流网络,为各地区制定规划、设计工程等提供服务。按照试验、示范、推广的路子,办好各类试验示范区。各地区、各部门要认真总结经验,推广
规范化的技术规程。大力培育和推广适应不同区域特点的优良品种,推广先进适用技术,如小流域综合治理技术,径流林业技术,生根粉技术,节水灌溉技术等。加强国际交流与合作,引进和推广国外先进的技术。
(四)继续深化“四荒”承包改革,稳定和完善有关鼓励政策。
荒山、荒沟、荒丘、荒滩的治理和合理开发是生态环境建设的重要内容。由于“四荒”治理开发投资回收期长,风险大,必须有长期稳定的政策。各地区要对“四荒”的治理开发进行合理规划,把治理“四荒”与经济开发结合起来,保障投资治理开发者的合法利益。允许打破行政界限
,允许不同经济成份主体购买“四荒”使用权;允许购买使用权的经济主体按照股份制、股份合作制等新的形式经营“四荒”土地;允许“四荒”使用权一定50年或更长的时间不变。治理开发成果允许继承转让;国家征用时,要对治理成果给予补偿。对买而不治或买后乱垦者,要收回承
包权,并按照合同进行处理。对“四荒”承包治理项目要在贷款和税收等方面尽可能提供优惠条件。各地区要结合实际,规范“四荒”承包、租赁、拍卖等合同。
(五)抓好重点工程的建设和管理。
生态环境建设工程严格执行国家基本建设程序,按规划立项,按项目进行动态管理,按设计组织施工,按工程进度安排建设资金,按效益考核。生态环境建设重点区域的各级政府要组织力量对国家确定的重点建设工程进行科学规划和设计,广泛吸收各方面意见,做好经济、技术论证。
引入竞争机制,允许不同经济主体参与工程建设的投标。建立和完善质量管理和技术监督体系,严格按国家颁布的标准组织设计和施工,逐步引入工程监理制度,定期对工程建设情况进行检查、考核和评估,确保工程质量。加强已建工程的维护和管理,使之发挥长期效益。国家将对生态环
境建设项目制定专门管理办法。
(六)建立健全稳定的投入保障机制。
坚持国家、地方、集体、个人一起上,多渠道、多层次、多方位筹集建设资金。国家生态环境建设重点工程项目纳入国家基本建设计划,地方按比例安排配套资金。地方性的建设项目,由地方负责投入。小型建设项目主要依靠广大群众劳务投入和国家以工代赈,并广泛吸引社会各方面
的投资。
各级政府和有关部门要按照事权、财权划分,对生态环境建设的投入作出长期安排。中央和地方财政要将生态环境建设资金列入预算,宁可其他方面紧一些,也要把生态环境建设资金安排好。国家预算内基本建设投资、财政支农资金、农业综合开发资金等的使用,都要把生态环境建设
作为一项重要内容,统筹安排,并逐年增长。银行要增加用于生态环境建设的贷款,并适当延长贷款偿还年限。积极争取利用国外资金,国外的长期低息贷款和赠款要优先考虑安排生态环境建设项目。
加强已建立的林业基金、牧区育草基金的使用管理,切实用于水土保持、植树种草等生态环境建设,积极开辟新的投资渠道。按照“谁受益、谁补偿,谁破坏、谁恢复”的原则,建立生态效益补偿制度。按照“谁投资,谁经营,谁受益”的原则,鼓励社会上的各类投资主体向生态环境
建设投资。对国内外资助生态环境建设有突出贡献者,国家给予表彰和奖励。
广大群众是生态环境建设的主力军。要广泛发动群众,大力开展义务植树种草活动。继续完善劳动积累工制度,利用农村剩余劳动力和农闲时间组织群众开展生态环境建设。坚持“谁造谁有,合造共有”政策,充分调动广大群众保护和建设生态环境的积极性。
浅析行政公诉制度下行政公诉人的界定
蔡书芳
(中共西安市委党校 西安 710054)
摘要 目前,在我国建立行政公诉的制度的呼声很高,行政公诉问题在我国越来越为社会各界所关注。笔者试图从行政公诉在我国存在空间入手,对行政公诉人予以界定,以期能够对行政公诉制度下行政权和检察权的冲突有所认识和帮助。
关键词 行政公诉制度 行政公诉人 公益诉讼 行政公诉
一、我国建立行政公诉制度的意义
根据2000年2月15日颁布的《检察改革三年实施意见》,2000年开始最高人民检察院将与国家工商局等有关机关研究保护国有资产权益的检察机关的起诉方式,适时提出检察机关提出行政诉讼的立法议案,探索检察机关参与涉及国家利益和社会公共利益的行政诉讼的具体标准。在有些国家中运行良好的行政公诉制度在我国有无存在的理由呢?笔者认为在我国建立行政公诉虽然有一定的困难,但就现阶段的发展需要而言是可行的,甚至是必要的。
(一)建立行政公诉制度是现实的需要。
在行政执法的实践中,行政违法行为致使国家利益和公共利益受到损害,但是由于一些特定的行政行为没有直接的受害者或只有受益者,因此无人对违法的行政行为提起行政诉讼,违法行为得不到纠正,最终导致公共利益损害以及不特定的受害者的损
失,但是由于违法行为涉及不特定的多数人的利益,受害者不愿付出较高的诉讼成本而让他人受益。如一些地方存在的国家税收机关不依法收税,而采用讨价还价的方式“半额征税”的现象,一般意义上的行政诉讼对此是束手无策的,只能通过建立行政公诉制度来遏制这类现象。
(二)我国的行政体制决定了行政公诉的存在。
我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。根据该条规定,检察机关对行政机关的监督应是全方位的,不应限于《行政诉讼法》第64条的行政抗诉。因此,我国的检察机关作为专门的法律监督机关,必须监督、维护法律的正确执行。但应当明确的是,这种监督权最终是要通过诉讼的方式来实现。检察机关对于行政
机关行政执法过程中的不法行为,特别是损害公共利益的而又缺乏诉讼提起人的行政不法行为有权予以制止,提出建议乃至诉讼,用司法裁判的方式最终解决不法行政行为对国家利益或公共利益的损害。
(三)公民维权意识的现状亟待建立公诉制度。
随着法制建设的深入,我国公民的法律诉讼意识已有很大的发展。但我们也应当看到,现阶段行政诉讼过程中出现的“不想告、不敢告、告不了”的现象仍一定程度的存在。因此,对于自己权益受损而是否诉讼都犹豫再三的民众,而要求他们去提起公益诉讼显然是不切合实际的。因此,针对目前民众维权意识的现状,笔者认为,公益诉讼在现阶段更应该由特定的机关来实施。而根据我国现行体制,检察院行使行政公诉权是有很大优势的。从现实情况来看,行政诉讼法已经颁布了十年之久,检察机关行使行政监督权也积累不少宝贵的经验,各方面的条件已渐趋成熟。而且各地检察机关已普遍设立了行政检察机构,专门负责行政案件的监督,因此比照刑事公诉制度设立行政公诉制度是具有一定的可操作性和优势条件的。
二、行政公诉人的界定
既然建立行政公诉制度有着极其重要的意义和现实的可行性,那么接下来对行使行政公诉权的主体予以准确定位就显得尤为重要,即行政公诉人的界定问题。
行政公诉人的界定是建立行政公诉制度的一个具有前提性意义的问题,涉及到何为行政公诉的问题。笔者试图区别行政诉讼的客观诉讼的两个组成部分:公益诉讼,行政公诉之间的界限,主张将行政公诉定为于按照法律规定,当违法行政行为侵害了公共利益时,检察机关得向法院提起的行政诉讼;将行政公诉人定位为检察机关。
我国学术界关于行政公诉人的观点主要有两类,一种观点认为行政公诉人可分为三类:一是检察机关,二是特定的公益性社会团体,三是部分自治组织。另一种观点则为多数学者赞同。认为行政公诉人仅仅是检察机关,而不是社会团体或其他国家机关。在这里我们要讨论两个问题,一是特定的公益性社会团体及部分自治组织能否提起行政公诉;二是检察机关能否提起行政公诉。对于这两个问题的回答,决定了行政公诉人的界定,下文分别论述:
特定公益性社会团体及部分自治团体(下文简称特定的社会团体)能否提起行政公诉,其实又可以分解为三个子问题,一是特定的社会团体能否提起行政诉讼;二是特定的社会团体能提起何种行政诉讼;三是特定的社会团体提起的行政诉讼能否称为行政公诉。
首先,特定的社会团体能否提起行政诉讼?社会团体在现代社会中扮演着越来越重要的角色,社会团体作为一类主体理应具有自身的利益。从各国通行做法,社会团体、个人和法人均可以作为行政诉讼的原告。我国行政诉讼法第2条规定公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益的,有权提起行政诉讼,这里的其他组织即包括社会团体。应该说社会团体可以成为原告可以提起行政诉讼已经成为常识,社会团体能以自己的名义进行诉讼,这点已无问题。
其次,社会团体能否有资格代表其成员提起行政诉讼?这类诉讼在我国台湾地区的行政法律上称为团体诉讼。美国联邦最高法院在1963年的“改进有色人种地位全国协会诉巴顿案件”中,主张社会团体有资格主张其成员的相应的权利,但其资格要受到两个方面的限制,一是当成员的利益非常分歧,有明显的冲突时,团体不能作为其成员的代表代为诉讼;二是团体所提出要求必须由成员决定时,团体也没有资格代表成员诉讼。我国学术界对此形成了两种对立的观点,一种观点认为团体成员的利益和团体的利益是有区别的,团体成员与被诉行政行为存在着利害关系,而团体作为一个主体的利益与被诉的行政行为之间并没有法律上的利害关系,因此根据行政诉讼原告资格的构成要件,社会团体不能作为原告起诉。另一种观点认为应当赋予居民、成员和消费团体以原告资格,理由是团体诉讼更经济,更有利于保障公民的合法权益,避免法院同类案件判决的不一致。我国目前立法对团体诉讼还没有作出明文规定,有些学者也主张社会团体可以为其成员起诉提供帮助。从立法的趋势来看,团体诉讼在我国成为势在必行,但这也需要相应的理论研究达到一定的深度。
最后,特定的社会团体提起的行政诉讼能否称为行政公诉?在现代国家,社会团体一般可以提起三类行政诉讼,一类是以自己团体的利益为由提起的行政诉讼;一类是以自己团体成员的利益为由提起的行政诉讼;最后一类是以公共利益和国家利益为由提起的行政诉讼,即我们通常所说的公益诉讼或公益诉讼。因此从现有的行政诉讼理论及各国的实践来看,社会团体可以成为一般行政诉讼的原告,公益诉讼中的原告,及社会团体中的原告但不能称为行政公诉中的行政公诉人。公诉权首次见于1808年拿破仑刑事诉讼法典,该法典第一条规定:“请求定罪科刑的刑事公诉权,专由依据法律授予这种职权的官吏行使”。我国学者认为公诉指享有追诉权的国家专门机关,为维护公共利益依法决定是否将特定的犯罪嫌疑人交付审判,支持提起的公诉及提请法院改变错误刑事判决的活动。尽管学术界对公诉的定义还不尽一致,而且对公诉界定时是从刑事法律制度上着手,但我们可以看出公诉有三个基本点:一是由特定的国家机关提起,二是以维护公共利益为目的,三是具有主动性和积极性。行政公诉尽管区别于刑事公讼,但也符合以上所列的公诉的三个基本特点。因此团体诉讼与行政诉讼是两类不同的行政诉讼,提起团体诉讼的特定社会团体并非是行政公诉人。
能否由检察机关以外的其他国家机关提起行政公诉呢?对于这个问题学界一般是略而不谈的,其答案似乎是不言而喻的。就立法、行政和司法机关职能与分工来看,立法机关,如我国全国人大及其常务委员会具有立法赋予的法律监督职能,但只能就一部分违宪事项进行审查、予以监督;行政机关可以监督,甚至制约行政机关,但这完全是内部性的,形成的制度是行政复议而非行政诉讼;法院是制约行政权力的司法部门,但其实行“不告不理”原则,是一种“消极”的制约方式,这种方式不符合行政公诉人中公诉人的角色,而且法院也不能审理自己的案件。因此,检察机关作为全国人大及其常委会授权的国家法律监督机关,理应成为行政公诉机关,检察官在代表公益方面,尤其是在司法和诉讼活动中被视为直接,当然的公益代表人,由检察机关提起行政公诉是理所当然也是符合立法精神的。
那么检察机关能否成为行政公诉人呢?匈牙利民事诉讼法第337条第4款规定,如行政机关不同意检察长的抗议,检察长有权从这一决定通知日起30天内向法院提起诉讼。美国联邦最高法院的判例确定以下重要的原则,“无论什么时候被指控的行为影响到整个国家利益,涉及到宪法要求关心的国家事务,或涉及到国家有确保全体公民的平等权利的义务等,联邦总检察长都有权提起民事、行政甚至刑事诉讼”。英国总检察长对公共机构的越权行为,有权向法院提起诉讼,要求法院发布阻止令或作出确认判决。我国学术界对检察机关能否作为行政公诉人,具有原告资格,有两种对立的意见。一种观点认为检察机关不具有行政诉讼的原告资格,理由是由一个国家机关对另外一个国家机关提起诉讼是荒唐的,是不合逻辑的。也有学者对行政公诉提起了疑问,认为对于以国家机关损害公共利益而提起的诉讼,要维护这样一种诉讼需要较高的成本,能否达到理想的那样?即使建立行政公诉制度,公诉机关能负担起责任吗?另一种观点认为应当赋予检察机关以原告资格,这也就是本文的主要观点。
界定行政公诉,行政公诉人,还有必要将公益诉讼与行政诉讼的异同寓意明确。公益诉讼可分为广义和狭义两个方面:广义上的公益诉讼是指任何人可借诉讼指摘行政措施之违法,后者仅限于一定区域范围内之居民或其具有一定特别资格者就行政活动之违法、不公或者指摘者。对于这类新型的诉讼制度,各国并无统一的名称,如日本的《行政案件诉讼法》第5条规定的公益诉讼,我国台湾地区的《行政诉讼法》第9条规定的公益诉讼。公益诉讼与行政公诉的联系主要有三个方面:一是两者均是各国对起诉资格不断放宽,甚至取消的产物。“倘若限制公民只在权利受到侵犯时才能起诉,不仅混淆了公法关系与私法关系的性质,而且过分束缚对公共机构违法行为的监督,不符合现代行政法发展的趋势”。无论是提起公益诉讼的原告还是行政公诉的公诉人,其均与被诉行政行为无直接利害关系,这与传统的行政诉讼原告资格标准是有本质的区别的,是对“法律上的利害关系”标准的突破。二是两者均属于客观之诉,其目的都是为了保护公共利益。“完整的行政诉讼制度,既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济,也应当有对国家和公共利益的救济”,公益诉讼和行政公诉都不是据于个人利益提起的行政诉讼,而是立于“行政监督的地位,监督行政法规之客观公正的运用”,“以确保行政的客观合法性或维护公共利益为目的”。三是行政公诉和民众公诉的衔接问题,行政公诉是对重要公共利益受损害时所提出来的诉讼,其提出并不以公益诉讼的提起为限,也不因为一般意义上的行政诉讼提起为限。当行政公诉已经提起后,一般情况下不应再提起公益诉讼,此时以行政机关明显的徇私舞弊、滥用职权为例外情形。
公益诉讼与行政诉讼的区别在于:一是启动诉讼程序的主体不同。公益诉讼的提起主体是公民或社会团体,是属于“私人主体”;而行政诉讼的公诉人为检察机关,其是国家的法律监督机关,具有明显的“公”的性质。二是涉及的“两造关系”不同。公益诉讼中的“两造”与一般的行政公诉并无不同,都是个人或社会力量对国家的抗议,尽管一般的行政诉讼中也涉及到司法权对行政权的监督制约,但其主要是一种公民权利对国家权力(行政权)的抗争,从这个角度讲,公益诉讼更接近于一般的行政诉讼。而行政公诉的“两造关系”是国家检察权对国家行政权的监督和制约,在行政公诉关系中形成了由国家机关(司法机关)根据国家机关(检察机关)的起诉,对国家机关(行政机关)进行监督制约的关系。实际上行政权在此遭受到双重权力的制约,尽管这时显然增加了诉讼成本,但对保证和监督行政权的良好运行,特别在行政权极度膨胀,极易被滥用的情形下,具有显著的效果,如果说“行政诉讼制度以制约行政权力为中心内容,是权力制约理论最重要最为现实的实践”,那么行政公诉是权力制约理论在行政诉讼中的一种更为鲜明的表现形式。三是行政公诉中由于是由国家权力对抗国家权力,极易形成“势均力敌”的态势,而公益诉讼中行政机关根据于行政权还是要比公益诉讼的提起方更为强大。因此相比而言,行政公诉更能起到积极纠正行政违法的作用。
三、结语
行政公诉制度是法律制度发展中的一次伟大的创举,它对于依法行政,避免国家利益和公共利益受损具有积极的意义。在这项制度当中检察权与行政权站在了截然对立的位置。如何在现有的体制,充分发挥检察机关的行政执法监督权无疑是具有现实意义的。因此,应当尽快建立行政公诉制度,准确界定行政公诉人的权属,以其更好保护国家和公民双方的权益。
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