【案情】

2012年12月4日，申请执行人某国土资源局向某市法院申请强制执行其责令某镇某村15、16、18队交出土地和清除地上附着物及青苗的决定。同年12月14日，某市法院参照最高人民法院有关通知精神探索实行“裁执分离”强制执行模式，作出行政裁定：对申请执行人某国土资源局作出的责令交出土地和清除地上附着物及青苗决定准予强制执行，由辖区县级政府组织实施。2013年1月17日，该政府依法院裁定组织力量对案件进行了强制执行。


【分歧】

对政府执行行为如何定性，目前有两种不同的观点：

一种观点是将政府实施的执行行为认定为司法行为；另一种观点认为，行政权以管理为本质内容，是管理权，一旦法院裁定准予执行，具体强制执行手段的实施则不涉及判断权的行使，不属于传统意义上的司法行为，而是行政行为。


【评析】

对上述观点，笔者更倾向于后者，即将政府实施的执行行为定性为行政行为。理由如下：

一、政府实施的执行权是经“司法审查同意”的行政权。理论上取得对执行权相对清晰和统一的认识是进一步展开讨论政府执行行为的前提。当前的主流观点认为，执行权可划分为执行裁决权和执行实施权。法院作出准予执行裁定属执行裁决权，政府实施执行属执行实施权。纵观世界各国的执行制度，在执行权的组织构造上都包含着共同的规律，在执行实施权方面贯穿本源意义上行政权的性质要求，在执行裁决权方面贯彻本源意义上司法权的性质要求。显然，执行裁决权具备司法权的特征，执行实施权具备行政权的特征。因此，前述案例中，政府实施的执行权属行政权。鉴于政府执行依据是法院裁定，非法律授权或委托，笔者认为，此执行权是经“司法审查同意”的行政权，而不是“司法赋予”的行政权。

二、政府实施执行行为符合“行政行为”的主体要求。行政行为是指行政机关和法律、法规授权的组织实施的行为，其实施主体主要是行政机关。司法行为是司法机关实施的行为，其实施主体只能是司法机关。法院作出裁定是司法行为，符合其司法审查中立角色；政府实施执行是行政行为，符合其行政管理角色。笔者倾向于实施主体论，即行为实施方为司法机关（法院）的为司法行为，反之则不是。

三、将政府执行行为定性为行政行为的现实意义。近年来，随着司法改革的不断推进，越来越多的理论界和实务界人士认识到执行权的行政权特性。前文已分析，执行权是行政权的合理的、自然的延伸，具有行政权特性，不属于司法权范畴。因此，应当把原本属于行政权范畴的执行权归还于行政机关。将政府执行行为定性为行政行为，正体现了执行权的基本属性，同时也与目前大多数人提倡的“建立相对集中行政强制执行权的行政机关”的观点相吻合。厘清政府的执行行为，对进一步完善“裁执分离”模式，乃至规范我国征地执行工作，有效解决由政府组织实施执行面临的突出问题都有着十分重要的意义。

综上，笔者认为，将政府依法院裁定实施的执行行为认定为行政行为，体现执行权的基本特征，符合行政主体要求。


（作者单位：广西壮族自治区贵港市覃塘区人民法院）
北京市人民政府


北京市住宅锅炉供暖管理规定
市政府


第一条 为加强本市住宅锅炉供暖管理，保证采暖用户的正常采暖，维护供暖单位的合法权益，制定本规定。
第二条 凡在本市行政区域内利用锅炉向住宅供暖的单位（以下简称供暖单位）及其采暖用户（包括单位和个人），均须遵守本规定。
第三条 市、区、房地产管理局是本市住宅锅炉供暖工作的管理机关，负责监督、检查本规定的实施。 市、区、县住宅锅炉供暖管理办公室（以下简称供暖办）负责住宅锅炉供暖的日常管理工作。
第四条 新建、改建、扩建住宅锅炉供暖工程的设计方案，必须征得房地产管理机关同意；工程竣工后，必须有房地产管理机关参加验收。 新建、改建、扩建住宅锅炉供暖工程需在当年向住宅供暖的，应在当年9月底以前完工。
第五条 供暖单位应当具备下列基本条件： （一）有确定的采暖用户和相应的供暖设备，供暖设备必须能够正常使用； （二）有相应的专业管理干部、技术人员及培训合格的司炉、维修、化验等人员； （三）有满足正常供暖需要的资金。
第六条 房地产管理机关应当对供暖单位进行资质审查，经审查符合条件的，发给“锅炉供暖证’。
第七条 供暖单位与采暖用户应当签定协议，就管理范围、管理责任、服务方式、供暖费缴纳等内容达成一致，明确双方的权利和义务，并严格按照协议执行。 供暖单位与采暖用户签定的协议，应当向当地区、县供暖办备案。
第八条 供暖单位应当遵守下列规定： （一）当年11月15日至次年3月15日必须保证供暖，并根据实际情况或者按照市人民政府的要求提前或者延长供暖。 （二）供暖期间实行每天24小时连续供暖，保证采暖用户的室内温度不低于16℃。 （三）对司炉、维修等人员进
行定期或者不定期的培训，督促、检查司炉、维修等人员持证上岗；并建立健全岗位责任制度和各项管理制度。在供暖期间向采暖用户公布值班地点、值班电话及服务公约。 （四）严格按照规定标准收取供暖费。供暖费必须专款专用，供暖单位不得改变供暖费的用途。 （五）负责供暖
设备的维修、养护和更新改造（供暖单位和采暖用户另有协议的除外），供暖设备的维修和更新改造必须在当年9月底以前完成。 （六）供暖开始前应当进行点火调试，供暖系统的冷态试运转及试压、充水等工作必须在当年10月底以前完成。 （七）每年9月底以前，必须到房地产管
理机关按照要求登记备案，接受房地产管理机关的业务指导和监督检查，并严格遵守环保、劳动、消防、物价等方面的管理规定。 （八）按照规定向市、区、县供暖交纳管理费。 管理费标准由市物价局、市财政局审核，经市人民政府批准生执行。
第九条 供暖单位在供暖期内因意外事故或者其他不可抗拒原因需暂停供暖的，应及时通知采暖用户，并迅速采取有效措施恢复供暖。停暖时间超过12小时的，必须通知房地产管理机关。 非经市房地产管理机关批准，供暖单位不得以任何其他原因停止供暖。
第十条 采暖用户应当遵守下列规定： （一）爱护供暖设备，保持供暖设备的完好，积极配合供暖单位对供暖设备的检修、维护工作。 （二）不得擅自增加散热器、扩大采暖面积或者拆改室内采暖设备。 （三）严禁取用供暖系统循环水。 （四）按照规定的期限和标准向供暖单
位交纳供暖费。 采暖用户是单位的，由单位统一向供暖单位交纳；采暖用户是个人的，由房屋承租人所在单位交纳；房屋承租人无工作单位的，由房屋承租人个人交纳。
第十一条 任何单位和个人不得占压从暖管线，不得在供暖管线安全防护范围内堆物堆料、排放污水、挖坑取土。
第十二条 供暖单位违反本规定的，由房地产管理机关视情节轻重，给予下列处罚： （一）未取得“锅炉供暖证”擅自供暖的，责令限期补办手续；逾期仍未取得“锅炉供暖证”的，处1000元以上5000元以下罚款。 （二）在规定的供暖期内擅自推迟或者提前 结束供暖的
，责令立即供暖，并按减少供暖天数每天处1000元罚款，同时将未供暖期间的供暖费退还给采暖用户。 （三）因管理不善等原因造成停止供暖的，或者未经市房地产管理机关批准擅自停止供暖的，责令立即供暖，并按停止供暖天数每天处1000元罚款，同时将未供暖期间的供暖费
退还给采暖用户。 （四）因供暖单位责任造成采暖用户室内温度不足16℃的，责令限期改正；逾期不改的，处1000元以上5000元以下罚款。 （五）未建立健全岗位责任制和各项管理制度的，可处200元以上1000元以下罚款。 （六）不按照规定到房地产管理机关登记
注册的，可处200元以上1000元以下罚款。
第十三条 采暖用户擅自曾加散热器、扩大采暖面积、拆改室内采暖设备或者取用供暖系统循环水的，应当恢复原状，并赔偿供暖单位的经济损失；情节严重、影响正常供暖的，由房地产管理机关处责任人50元以上200元以下罚款，处责任单位500元以上2000元以下罚款。


第十四条 采暖用户与供暖单位发生纠纷，可申请房地产管理机关协调解决。 采暖用户无正当理由拒绝缴纳供暖费的，房地产管理机关可以责令限期缴纳，逾期仍不缴纳的，按日累计加收应缴供暖费1％的滞纳金；情节严重、拒不缴纳的，经市房地产管理机关批准，供暖单位可以对
其停止供暖。
第十五条 占压供暖管线或者在供暖管线安全防护范围内堆物堆料、排放污水、挖坑取土造成供暖管线损坏的，由房地产管理机关现令责任单位或者个人立即改正，除赔偿经济损失外，处责任单位1000元以上5000元以下罚款，处责任人200元以上10000元以下罚款。
第十六条 本规定具体执行中的问题，由市房地产管理局负责解释。
第十七条 本规定自1994年9月1日起施行。



1994年8月3日